Antonio Guterres ouvrira-t-il une nouvelle ère à l’ONU?

Le nouveau secrétaire général de l’ONU, Antonio Guterres, prête serment à New York.  © Courtesy United Nations Photo / 12 décembre 2016

Le nouveau secrétaire général de l’ONU, Antonio Guterres, prête serment à New York.  © Courtesy United Nations Photo / 12 décembre 2016

 

Le nouveau secrétaire général de l’ONU, le Portugais Antonio Guterres est entré en fonction le 1er janvier. Le directeur général de l’Office des Nations unies à Genève Michael Møller et Laurence Boisson de Chazournes, professeur de droit international à l’Université de Genève, analysent pour La Cité les atouts du nouvel homme fort de l’ONU et les défis que l’organisation internationale fondée en 1945 doit relever.

 

Luisa Ballin
17 janvier 2017

L’élection de l’ancien chef du HCR à la tête de l’ONU a suscité une vague d’espoir parmi ceux qui considèrent que l’institution peut être réformée. La Cité a demandé à deux personnalités de renom d’analyser les atouts du nouvel homme fort de l’ONU et les défis que l’organisation internationale fondée en 1945 doit relever. Directeur général des Nations unies à Genève, Michael Møller nous livre son regard interne, une vision précieuse et privilégiée pour nous aider à saisir des enjeux souvent peu visibles aux regards externes. Laurence Boisson de Chazournes, spécialiste mondialement réputée, nous offre une expertise critique, pointant les défauts et les mérites de la machine onusienne.

«Antonio Guterres dispose de plusieurs leviers. Les dirigeants des États le connaissent. Ils ont confiance en lui. Il est l’un des leurs. Il a été premier ministre du Portugal, et, pendant dix ans, il a œuvré à la tête du Haut Commissariat de l’ONU pour les réfugiés, où il a fait un travail superbe. Il a bien géré le HCR, une organisation qui doit s’occuper de tout ce qui n’a pas été fait au niveau de la gestion des crises. M. Guterres a une compréhension aiguë de ce que signifie manque de prévention, mauvais développement, refus de privilégier la négociation et conséquences de ne pas pousser l’agenda de la paix. Le budget du HCR a quintuplé sous son mandat. Antonio Guterres est crédible parce qu’il sait de quoi il parle. Il n’a pas eu peur de dire la vérité aux dirigeants des pays. Grands et petits. Il a des idées claires sur la manière dont l’ONU doit être réformée pour mener à bien les mandats que nous avons reçus

Michael Møller vu par © Alberto Campi / 2016

Michael Møller vu par © Alberto Campi / 2016

Michael Møller connaît parfaitement les rouages onusiens. Rétrospectivement, il détaille les raisons qui ont motivé le soutien unanime des 15 membres du Conseil de sécurité de l’ONU. En octobre dernier, Antonio Guterres a mis tout le monde d’accord, offrant un moment de rare unité dans une institution constamment bousculée par les dissensions entre ses membres.

«J’ai beaucoup d’espoir dans le nouveau secrétaire général des Nations unies. Il connaît les catastrophes humanitaires. Il a dirigé le HCR, une organisation internationale importante. Il a dirigé le Portugal. Il est unanimement respecté. Ce sera difficile de ne pas entendre Antonio Guterres! Il est audible. Sa personnalité joue un rôle prépondérant. Fait intéressant à noter: les cinq membres permanents du Conseil de sécurité, et notamment les États-Unis et la Russie, se sont mis d’accord sur son nom. Il n’est pas passé en force, il a donc une légitimité incontestée», affirme, pour sa part, Laurence Boisson de Chazournes, professeur de droit international à l’Université de Genève.

 

Crise de confiance

Depuis sa nomination, une question brûle les lèvres des observateurs. Antonio Guterres aura-t-il les moyens d’imposer une volonté politique aux États membres des Nations unies et de faire ainsi aboutir des négociations cruciales dans des conflits comme celui qui déchire la Syrie?

Sceptique, Laurence Boisson de Chazournes demeure prudente et, surtout, pragmatique: «La paix et la sécurité ne sont pas le seul rôle et but de l’ONU. Soyons francs: aucune crise internationale n’a été réglée par l’entremise des Nations unies.» Elle considère que l’ONU devrait au moins permettre de montrer qu’il y a un accord entre tous les États, par exemple pour acheminer l’aide humanitaire ou pour faire respecter les règles du droit international. Or, force est de constater que la Syrie constitue le grand échec des États membres de l’ONU, puisqu’il n’y a pas eu d’accord minimal pour que toutes les fractions des populations aient un accès à l’assistance humanitaire. Que faire pour rendre l’ONU plus efficace?

«Le recours à la force ne doit pas être le moyen en toutes circonstances. Il y a une autre plateforme et je me demande si Antonio Guterres ne va pas réfléchir à cela. Si nous mettons de côté le recours à la force, il faut penser à d’autres moyens comme sanctuariser davantage l’assistance humanitaire quel que soit le conflit. La Syrie est une crise avec d’autres. Nous payons aussi les conséquences de la situation en Libye. Il y a eu une crise de confiance dans la façon dont a été appliqué le mandat donné par le Conseil de sécurité», poursuit le professeur de droit international.

L’énergique Antonio Guterres parviendra-t-il à convaincre les États qui l’ont élu de s’attaquer sérieusement à la réforme de l’ONU, notamment à son Conseil de sécurité pour parvenir à l’abolition du droit de veto dont bénéficient les cinq membres permanents, États-Unis, Russie, Chine, France et Royaume-Uni? «Oui, assure Michael Møller, car tôt ou tard, la réalité va s’imposer sur des structures dépassées par les événements et qui reflètent une réalité géopolitique datant de soixante-dix ans. Quelques tentatives de rafistoler le Conseil de sécurité ont eu lieu mais ces essais de réforme sont à l’image de ce que l’ONU était dans le passé. Cela ne va jamais marcher. Cela fait vingt-cinq ans que nous avons une discussion stérile sur une réforme qui ne mène nulle part. Il faut repenser complètement la structure du Conseil de sécurité de l’ONU.» Le directeur général de l’ONU de Genève semble partager à ce sujet la position du sociologue suisse Jean Ziegler, présentée dans son dernier ouvrage Chemins d’espérance (lire ici notre recension).

Réformer l’ONU est évidemment plus facile à dire qu’à mettre en œuvre. L’expérience, l’expertise, les capitaux économiques et humains pour réformer une institution que le général de Gaulle qualifiait de machin existent. Des solutions peuvent être trouvées. Que manque-t-il alors? «La volonté politique», assène Michael Møller. Et le diplomate danois de mère française de poursuivre: «L’Organisation des Nations unies est constituée du groupe des pays membres et de son secrétariat. Les États membres décident de la politique de l’ONU et la financent. Le secrétariat, avec à sa tête le secrétaire général, met en œuvre les décisions de cette politique. Il faut faire la distinction entre les deux, surtout avec ce qui se passe en Syrie, au Yémen et dans d’autres pays où des faits inacceptables se produisent parce que les états ne prennent pas les décisions politiques adéquates pour arrêter l’inacceptable. Ils en ont les moyens, mais plusieurs agendas sont différents avec pour résultat un blocage au sein du Conseil de sécurité et ailleurs

Sociétés fragmentés. Politique dispersée, règles bafouées, monde en confrontation à marche forcée, situation financière globale déréglée..., «la plupart des pays ont de gros problèmes d’argent et cherchent à faire des économies basées sur des préoccupations purement financières, oubliant d’analyser la relation entre coûts et bénéfices des actions du système onusien. Les dirigeants des Etats doivent prendre en compte les mandats qu’ils nous ont confiés pour aider les personnes», étaie-t-il.

L’entrée en fonction d’Antonio Guterres en tant que secrétaire général de l’ONU coïncide avec l’arrivée à la Maison Blanche de Donald Trump, le 20 janvier. Le nouveau patron de l’ONU et le nouveau président des États-Unis parviendront-ils à trouver un point d’équilibre? Donald Trump utilisera-t-il l’arme de la contribution américaine (22% pour le budget règlement et plus de 28% pour les opérations de maintien de la paix) pour «prendre à la gorge» les Nations unies, la conduisant à une énième crise financière? Autant de questions qui agitent la planète ONU.

«Rien n’est écrit mais cette seule menace suffira assurément à contraindre les marges de manœuvre du nouveau secrétaire général de l’ONU», analyse Morgan Larhant, représentant de la France au sein de la Commission budgétaire de l’ONU de 2012 à 2015, dans le Huffington Post. «Ce qui m’inquiète c’est que nous vivons un moment où le droit international, les règles de gestion de notre planète, les normes et les standards sont de plus en plus bafoués et oubliés. C’est ‘chacun pour soi’ alors que la solidarité globale est nécessaire car les défis devant nous sont immenses. S’ils ne sont abordés d’une manière collaborative, nous ne parviendrons pas à les résoudre et ce sera le chaos et la survie du plus fort», affirme Michael Møller.

Laurence Boisson de Chazournes © DR

Laurence Boisson de Chazournes © DR

«Je ne crois pas que Donald Trump ait un intérêt foudroyant pour l’ONU parce que ce n’est pas son état d’esprit. Mais ne je ne pense pas que Barack Obama avait un très grand intérêt non plus pour l’ONU lorsqu’il est arrivé au pouvoir. Il s’est ouvert progressivement à l’organisation. L’une des qualités de l’ONU est que l’on peut y rencontrer tout le monde. Les dirigeants fréquentables comme les non fréquentables. On oublie trop souvent que l’on doit pouvoir échanger avec tout le monde même en cas de désaccords très graves. Soit directement, soit par la médiation du secrétaire général de l’ONU ou de ses envoyés spéciaux, car il est difficile d’imaginer d’autres endroits pour le faire. L’ONU est l’alma mater de la communauté internationale, le lieu où elle se rencontre. Si elle n’existait pas il faudrait l’inventer. Des logiques de solidarité y ont été développées. Nous sommes tous liés d’une manière ou d’une autre. Toutes les tentatives d’organiser des rencontres avec ceux qui sont considérés les bons et ceux qui sont considérés les mauvais ont toujours échoué et on se retrouve au point de départ, avec l’Assemblée générale de l’ONU notamment. C’est un acquis», commente Laurence Boisson de Chazournes.

Si le Conseil de sécurité de l’ONU est difficile à réformer, qu’en est-il de l’Assemblée générale plutôt atone ces dernières années? «Comme le Canada, je me demande pourquoi l’Assemblée générale de l’ONU n’a pas convoqué une session spéciale sur la Syrie. Le Conseil de sécurité porte la responsabilité principale, mais l’Assemblée générale a aussi des responsabilités lorsque le Conseil de sécurité ne fait pas ce qu’il doit faire. Il y a un ordonnancement des rapports et une redynamisation de l’Assemblée générale, l’organe universel où toutes les voix peuvent s’exprimer, à repenser. Un secrétaire général plus audible, une Assemblée générale plus vertueuse dans l’exercice de ses responsabilités seraient des contre-pouvoirs à l’inaction du Conseil de sécurité qui mettraient d’autant plus de pression pour qu’il prenne une décision ou une autre et qu’il se justifie. Car je ne vois pas pourquoi on ne demande pas aux membres de l’ONU de se justifier sur l’utilisation du veto à l’Assemblée générale ou ailleurs. Je suis une grande partisane de l’initiative Transparency & Accountability que la Suisse promeut. Je suis aussi partisane de la limitation du droit de veto proposée par le chef de l’État français, François Hollande, à l’Assemblée générale en 2015, engagement qui produit des effets juridiques», estime la spécialiste du droit international.

Et Laurence Boisson de Chazournes d’évoquer également l’impunité dont jouissent encore aujourd’hui certains États. «L’effet Georges W. Bush a été un détonateur très important pour la communauté internationale lorsque l’on a vu une grande puissance démocratique violer le droit international. Les images de la prison d’Abou Ghraïb ont eu un effet dévastateur. Que cette grande puissance viole le droit international sans aucune sanction a découragé les efforts pour essayer de faire mieux de la part de certains autres

 

S’inspirer du système politique suisse?

Pour sa part, Michael Møller rappelle qu’une solution existe, ou du moins une piste praticable, à la paralysie qui frappe l’ONU: «Nous avons un système fait par les États pour les États. La structure de gouvernance aux niveaux mondial, régional, national et communal change. D’autres acteurs sont entrés en jeu pour se mettre à la table de la prise des décisions. Les gouvernements et l’ONU ne sont plus les seuls. On demande aux pays qui sont sur la défensive de lâcher plus de pouvoir. C’est difficile à faire, mais il va falloir le faire car si on ne le fait pas, l’ONU deviendra une organisation presque inutile et ce vide sera rempli par d’autres acteurs: le monde des affaires, la société civile et les autorités au niveau urbain avec les maires notamment. Tous deviennent de plus en plus importants dans la gestion de la planète

Les dirigeants politiques actuels ne sont-ils pas ou plus à la hauteur pour construire un nouvel ordre du monde plus équitable? «Il ne s’agit pas seulement de leadership. Le problème est aussi structurel. Les systèmes politiques sont à court terme dans la plupart des pays, alors que les solutions pour résoudre presque tous les problèmes sont à long terme. Un dirigeant politique ne va pas prendre une décision qui aura un effet dans dix ans parce que son monde à lui ou à elle dure trois ou quatre ans», note le directeur général de l’ONU de Genève, qui propose de s’inspirer de la Suisse, un pays où la politique s’exerce sur le long terme. «Nous devons adapter les systèmes politiques qui ne marchent pas. Celui qui régit le pays où nous nous trouvons favorise la participation de la population à travers des votations sur des thèmes spécifiques. Pourquoi ne pas aller alors vers un système un peu plus suisse?», conclut-il. Un système que Antonio Guterres connaît bien...

 

Paru dans l’édition de janvier 2017